一、當(dāng)前地方政府融資熱點(diǎn)問(wèn)題梳理
動(dòng)態(tài)一：地方政府債券基本完成存量債務(wù)置換
地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，也指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。由于政府信用是整個(gè)國(guó)家不同機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體中信用最高的，所以，它的融資成本也應(yīng)該是最低的。利用地方政府債券融資建設(shè)，政府的還本付息負(fù)擔(dān)就會(huì)減輕。以地方政府債券與諸如銀行貸款、信托融資資金轉(zhuǎn)換，既可改變了以前政府通過(guò)不同的融資渠道，特別是對(duì)違規(guī)舉債行為的遏制，也可降低政府項(xiàng)目的融資成本。因此，通過(guò)發(fā)行不同形式的政府債券，將高成本的融資進(jìn)行置換，期限拉長(zhǎng)，最終目的是降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也是為什么中央力推地方債很重要的一個(gè)原因。
從2014年開始國(guó)家甄別地方政府債務(wù)以后，預(yù)計(jì)要通過(guò)3-5年時(shí)間把當(dāng)時(shí)地方政府的存量債務(wù)進(jìn)行全部置換。截至2017年底，全國(guó)地方政府已累計(jì)發(fā)行置換債券10.9萬(wàn)億元。今年1至8月底，累計(jì)發(fā)行置換債券約1.45萬(wàn)億（非官方數(shù)據(jù)，現(xiàn)代咨詢根據(jù)公開信息整理），目前已基本置換完成。
動(dòng)態(tài)二：下半年專項(xiàng)債發(fā)行逐步加快
所謂專項(xiàng)債，是指地方政府為了籌集資金建設(shè)某專項(xiàng)具體工程而發(fā)行，以項(xiàng)目建成后取得的收入作為保證的債券。我國(guó)城市建設(shè)經(jīng)過(guò)十幾年的快速發(fā)展，以往的政府平臺(tái)融資把能抵押的資產(chǎn)都抵押了，能互相擔(dān)保的也都做了?，F(xiàn)在專項(xiàng)債要和地方政府財(cái)政預(yù)算結(jié)合，這個(gè)對(duì)于各地政府實(shí)施當(dāng)前新的項(xiàng)目解決融資問(wèn)題是有好處的，使各地政府投融資平臺(tái)跳出過(guò)去自己的資產(chǎn)和信用來(lái)考慮融資。把政府信用和項(xiàng)目建設(shè)很好結(jié)合，這個(gè)渠道對(duì)于省、市、縣、區(qū)都有用。
專項(xiàng)債的發(fā)行重點(diǎn)是國(guó)家倡導(dǎo)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或特殊時(shí)期的重點(diǎn)領(lǐng)域，土地收儲(chǔ)專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債等，這些都是在特殊階段的特殊需要。目前市場(chǎng)上，專項(xiàng)債的發(fā)行領(lǐng)域又拓寬了，原則上針對(duì)地方政府特殊的項(xiàng)目需要都可以發(fā)行專項(xiàng)債，只要符合國(guó)家現(xiàn)在規(guī)范監(jiān)管要求就可以發(fā)行專項(xiàng)債。今年通過(guò)全國(guó)各地的發(fā)債實(shí)踐看，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、交通、水利符合條件的項(xiàng)目都可以發(fā)行專項(xiàng)債。今后，專項(xiàng)債在中國(guó)可能還會(huì)得到進(jìn)一步推進(jìn)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，到今年8月底，政府置換債券發(fā)行基本完成。但是到了下半年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)越來(lái)越不樂觀，外部環(huán)境風(fēng)云變幻。為了穩(wěn)增長(zhǎng)的需要，國(guó)家采取總體“保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，”的方針，特別是解決好存續(xù)項(xiàng)目、在建項(xiàng)目的后續(xù)資金問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政政策力求更加積極，加大發(fā)行專項(xiàng)債力度，解決后續(xù)的資金問(wèn)題。所以從6月份以后，專項(xiàng)債的發(fā)行比較快，從下圖中可以看出，近幾個(gè)月，專項(xiàng)債的發(fā)行增長(zhǎng)速度是比較快的。
動(dòng)態(tài)三：隱性債務(wù)是當(dāng)前政府債務(wù)管理的重點(diǎn)
從2008年開始，全國(guó)各地的平臺(tái)公司如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際危機(jī)、四萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激，銀監(jiān)會(huì)發(fā)文支持各個(gè)有條件的地方都成立平臺(tái)公司。到2010年，國(guó)發(fā)19號(hào)文出臺(tái)，當(dāng)時(shí)提到不得將公益性資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，政府不得承諾回購(gòu)、擔(dān)保等。但是，到了2012、2013年，影子銀行和違規(guī)融資卻愈演愈烈。雖然文件明確要規(guī)范，但是沒有起到真正的作用。在這種情況下，2014年國(guó)家出臺(tái)43號(hào)文，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。2017年50號(hào)文，財(cái)政部聯(lián)合司法部、發(fā)改委等六部委，是第一次由司法部介入來(lái)遏制政府的違法違規(guī)融資，也是第一次提出不僅地方政府、平臺(tái)公司違規(guī)要追究責(zé)任，同時(shí)出謀劃策的中介機(jī)構(gòu)也要追究責(zé)任。
從2017年下半年開始，中央不同部委出臺(tái)的諸如50號(hào)文、87號(hào)文、92號(hào)文等一系列文件，進(jìn)一步提出要要嚴(yán)控政府債務(wù)的問(wèn)題。現(xiàn)在看來(lái)，最難控制的還是政府隱性債務(wù)。目前出臺(tái)的隱性債務(wù)相關(guān)文件，對(duì)隱性債務(wù)有了明確的認(rèn)定。從地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模來(lái)講，目前還沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。地方債務(wù)到底隱含了多少，財(cái)政、審計(jì)、銀監(jiān)會(huì)各個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑的數(shù)據(jù)不一致，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。所以說(shuō)，隱性債務(wù)管理是當(dāng)前各級(jí)政府乃至中央層面都十分關(guān)注的大事。隱性債務(wù)的防范和化解需要得到各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要從根本上去研究和解決，進(jìn)而形成相對(duì)持續(xù)的、健康的債務(wù)化解和后續(xù)融資的機(jī)制。
動(dòng)態(tài)四：違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)力度不減
從2017年50號(hào)文以后，對(duì)地方政府違規(guī)舉債的追責(zé)和以前是完全不一樣的。以往地方政府已經(jīng)習(xí)慣于”既往不咎“，但是50號(hào)文之后，不僅對(duì)當(dāng)期違法違規(guī)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，還會(huì)對(duì)之前產(chǎn)生相似行為的責(zé)任人進(jìn)行處罰和追責(zé)。同時(shí)，中央金融工作會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)等幾次會(huì)議，都把“終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任”提的非常明確。這跟以往很不一樣，從問(wèn)責(zé)查處上來(lái)規(guī)范政府融資行為。政府作為決策者，政府平臺(tái)作為執(zhí)行者，應(yīng)按照國(guó)家舉債融資的規(guī)范去操作，任何一個(gè)項(xiàng)目都要規(guī)范，不規(guī)范就要問(wèn)責(zé)到人。隨著問(wèn)責(zé)力度的加大，未來(lái)是否會(huì)有所松動(dòng)或改變，現(xiàn)代咨詢根據(jù)對(duì)政策的研判，認(rèn)為不會(huì)松動(dòng)或改變。
動(dòng)態(tài)五：平臺(tái)公司陸續(xù)爆出違約事件
政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)隔斷以后，平臺(tái)公司因?yàn)樽陨砟芰Σ蛔悖偌由险木戎茨芗皶r(shí)跟上，陸續(xù)發(fā)生違約情況。原因就是受過(guò)去政府性債務(wù)的拖累，由于融資平臺(tái)公司以往承建的政府項(xiàng)目，既沒有收益，資產(chǎn)質(zhì)量也不是很好，現(xiàn)金流不充裕，形成的存量債務(wù)沒有正常的置換渠道。所以，債務(wù)到期無(wú)法償還。平臺(tái)公司陸續(xù)出現(xiàn)違約現(xiàn)象與當(dāng)?shù)卣畬?duì)問(wèn)題的掌控或化解的重視程度不夠是分不開的。平臺(tái)違約，根本上還是政府違約，雖然從政策層面講，平臺(tái)債務(wù)和政府債務(wù)是割裂開的，但實(shí)際運(yùn)作中并沒有完全割裂。在我們國(guó)家，平臺(tái)公司是特殊形態(tài)的國(guó)有企業(yè)，比一般意義上的國(guó)有企業(yè)要復(fù)雜的多。如何更好地發(fā)揮平臺(tái)公司的功能和作用，一直在探索中。我們不能單純地從運(yùn)營(yíng)和管理方面，按照市場(chǎng)化企業(yè)看待平臺(tái)公司，而是要鼓勵(lì)它面向市場(chǎng)，并具備履行政府意圖的能力。這樣看來(lái)，平臺(tái)公司擔(dān)任著重要的責(zé)任，不能把它作為純粹的市場(chǎng)化企業(yè)，而是要從政府和市場(chǎng)的關(guān)系中找到平衡。
動(dòng)態(tài)六：多地出臺(tái)文件支持平臺(tái)公司加快轉(zhuǎn)型
經(jīng)我們了解，現(xiàn)在已有十幾個(gè)地方政府出臺(tái)了支持平臺(tái)轉(zhuǎn)型的文件，一方面是強(qiáng)化政府債務(wù)管理，另一方面也是促進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。從根本上講，政府要在國(guó)家監(jiān)管政策收緊的情況下，下功夫認(rèn)真研究如何讓平臺(tái)公司更好地為政府融資出力，為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理出力；如何更好地發(fā)揮平臺(tái)公司的市場(chǎng)化功能，激活它的市場(chǎng)化活力，從而更好地為市場(chǎng)化城市建設(shè)提供服務(wù)。我們現(xiàn)在可以看到，多地已經(jīng)采取了不同的政策，包括根據(jù)市場(chǎng)的變化應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的變化，通過(guò)收購(gòu)兼并的方式，改善自身資產(chǎn)質(zhì)量，提高經(jīng)營(yíng)管理能力等，使得平臺(tái)進(jìn)一步對(duì)接市場(chǎng)，擴(kuò)大融資。
動(dòng)態(tài)七：項(xiàng)目投資建設(shè)收縮和PPP更加理性化
目前基礎(chǔ)設(shè)施投資明顯不足，特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)下滑，另外PPP也經(jīng)過(guò)前幾年的快速發(fā)展逐步回歸理性。這種情況下如何去應(yīng)對(duì)？一方面，如何利用現(xiàn)有的政策，把政府可用的規(guī)范融資渠道利用起來(lái)？比如大規(guī)模的投資，繼續(xù)聯(lián)合社會(huì)資本，通過(guò)PPP方式來(lái)做重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資；對(duì)于一些新興產(chǎn)業(yè)，可以利用政府平臺(tái)公司或者政府控制的國(guó)有企業(yè)引導(dǎo)性地做投資。這些都可以作為下一步提升經(jīng)濟(jì)、拉動(dòng)投資的考慮重點(diǎn)。特別對(duì)于平臺(tái)公司，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型本身就要向不同產(chǎn)業(yè)介入，那不如用這個(gè)機(jī)會(huì)，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期好好進(jìn)行謀劃，重新進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。
二、當(dāng)前政府投融資的政策變化
（一）當(dāng)前的政策要求與以往完全不一樣
自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文）出臺(tái)至今，國(guó)家先后出臺(tái)系列政策文件，文件要求直接導(dǎo)向國(guó)家嚴(yán)控政府債務(wù)、規(guī)范各級(jí)政府融資以及積極深化國(guó)資國(guó)企改革的過(guò)程中推動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型這幾個(gè)問(wèn)題。
現(xiàn)在對(duì)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)，特別是從事政府融資、國(guó)資國(guó)企改革方面的工作人員來(lái)講，整個(gè)環(huán)境和政府政策層面都面臨著很大的變化。對(duì)于地方政府面臨的發(fā)展問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急不僅要解決好過(guò)去的債務(wù)，同時(shí)要解決好發(fā)展所需要的資金問(wèn)題。那么要解決好資金和發(fā)展的問(wèn)題，從整個(gè)體制、機(jī)制上看，目前很多新的政策要求跟以往完全不一樣，這是當(dāng)前政策形勢(shì)發(fā)生的顯著變化。
（二）各地對(duì)政策的理解和執(zhí)行不同帶來(lái)的后果截然相反
如何找到一條適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的有效道路？每個(gè)地方因面臨的問(wèn)題不同，進(jìn)而解決的方法也是不一樣的。各個(gè)地方搞發(fā)展、搞融資、搞平臺(tái)公司都遇到了或多或少的問(wèn)題，有的情況更嚴(yán)重些，有的問(wèn)題略輕些。這是因?yàn)檫@十多年來(lái)，各個(gè)地方在推進(jìn)地方城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，采用的體制、機(jī)制、管理方式不一樣造成的。有的地方能夠結(jié)合國(guó)家的政策要求，及時(shí)做出一些適應(yīng)性的體制和機(jī)制的創(chuàng)新，有的地方可能根據(jù)自己對(duì)政策的理解進(jìn)行執(zhí)行，這樣帶來(lái)的結(jié)果是完全不一樣。
（三）政策要求實(shí)事求的面對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題
以2014年地方政府債務(wù)甄別、上報(bào)為例，當(dāng)時(shí)國(guó)發(fā)43號(hào)文要求到2014年12月底前將形成的地方政府性債務(wù)進(jìn)行分類和甄別上報(bào)。有的地方政府根據(jù)文件要求，把能納入的政府性債務(wù)都上報(bào)；有的地方政府則不是，能少報(bào)就少報(bào)，能瞞報(bào)就瞞報(bào)，甚至下面報(bào)上來(lái)先砍一刀后再上報(bào)；還有的地方政府將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)移到平臺(tái)公司去。這樣形成的結(jié)果，到今天來(lái)看，按照當(dāng)時(shí)上報(bào)的數(shù)字為基準(zhǔn)作為債務(wù)置換的額度，能夠全部通過(guò)國(guó)家發(fā)行的政府置換債券予以置換；而少報(bào)的地方政府就無(wú)法全部進(jìn)行債務(wù)置換，需要自籌資金償還這類債務(wù)。特別是近期財(cái)政部關(guān)于做好隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)平臺(tái)填報(bào)工作的要求，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，就是一次全面清理和清查政府性債務(wù)的最好時(shí)機(jī)。各地一定要實(shí)事求是的做好相關(guān)債務(wù)的清查和統(tǒng)計(jì)、上報(bào)工作。
（四）政府融資與債務(wù)管控、國(guó)資國(guó)企改革、平臺(tái)轉(zhuǎn)型組合進(jìn)行
最后建議各地政府，無(wú)論是從事政府投融資工作，債務(wù)化解還是推動(dòng)國(guó)企改革，一定要把握住國(guó)家的政策變化，要深刻去領(lǐng)會(huì)政策本質(zhì)要求是什么，并在此基礎(chǔ)上尋找政府融資與平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和國(guó)企改革的突破口，有效地謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
